數據的來源
全球發展面臨一些突出的事件，如新冠肺炎疫情、供應鏈中斷、或氣候因素造成的災害，要求各國采取超越傳統努力的聯合行動。我們並不是在批評當前多邊組織，但確實許多國家無法在傳統合作平臺中找到解決具體問題的有效辦法。例如，多數屬於所謂全球南方的國家不參與達沃斯、G20或其他具有全球製度機製的決策過程。人們越來越有興趣根據聯合國在全球南方對話框架下加強合作。
然而“全球南方”這樣一個概念需要進行重大修改，因為包括在這類國家中的某些國家已經達到了很高的繁榮水平。與此同時，全球北方一些國家的社會福利有所下降。全球南方如果采用“77國+中國”的概念，將會更加符合現實，因為中國的情況非常獨特。中國雖然是一個中等收入國家，但是擁有巨大的規模和實力。就特大城市而言，中國的特大城市數量最多，而且這個數字還在穩步增長。
在本次調查中，我們重點關註全球南方特大城市實現可持續發展所面臨的挑戰。更發達的國家在生態保護和對抗氣候變化方面遙遙領先，所以我們可以從全球北方的特大城市發展中吸取一些教訓。我們從森紀念財團的網站獲得了2021年全球城市綜合實力指數(GPCI 2021)的數據。該財團從經濟、R&D、文化互動、宜居性、環境和可達性等指標收集了48個特大城市的信息，並根據上述指標確定了這些特大城市的排名，以便為這些城市的決策者確定需要改善的領域。
GPCI 2021並沒有選取全球所有的特大城市，只是收錄了發達國家和欠發達國家一些主要特大城市的數據。該指數包括了全球北方的35個大城市，全球南方的9個，中國的4個。數據主要圍繞六個指標，這些指標具有不同的權重，共2600分，涉及70個因素，具體如下：經濟(600分和13個因素)、R&D (300分和8個因素)、文化互動(500分和16個因素)、宜居性(500分和14個因素)、可達性(300分和10個因素)以及環境(400分和9個因素)。
我們選擇了全球北方十個巨型城市與全球南方十個特大城市進行比較。特大城市可以有多種概念；為此，我們使用了聯合國教科文組織的定義，即都市區人口超過1000萬的巨型城市。為了使差異更加明顯，並涵蓋更多的國家，我們分別從全球北方和全球南方的總排名中各選擇了排名前十的特大城市。事實上，還有很多特大城市沒有包括在數據庫中。GPCI 2021側重於大城市，而不一定是人口超1000萬的城市，這是與教科文組織對巨型城市的定義最大的區別因素。
圖1 本研究的全球北方和南方國家的特大城市
數據來源：聯合國教科文組織
在進行了南北國家特大城市的比較之後，我們繼續對全球南方若幹特大城市的樣本進行更深入的分析。這項調查旨在揭示與這些地區所面臨的挑戰，這些挑戰會對全球南方的特大城市構成威脅。我們更深入地研究了城市可持續發展的次級指標。第一組指標包括環境，涵蓋對氣候行動的承諾、可再生能源等，依次類推。然後，我們使用經濟因素進行了類似的比較分析。在結論部分，我們基於生態環境、人的發展和經濟利益三個主要支柱，分析全球主要特大城市可持續發展的基本排名，並據此分享一些關於城市治理和全球南方特大城市可持續發展的想法。
特大城市發展的南北比較
冷戰時候的世界體系分成兩派，一派是前蘇聯及其盟國，另一派是以美國為首的反對前蘇聯意識形態的國家。許多國家聲稱沒有興趣加入任何派別，置身於這種對抗之外。這些國家被稱為不結盟國家或第三世界國家。這些國家之間有著非常明顯的差異，但它們的共同點是經濟發展滯後，而且都不受對立集團所代表的意識形態影響。此外，這些國家致力於保護其國家利益，盡管所做的許多嘗試很難轉化為有意義的結果。
蘇聯的解體改變了兩極體系，形成了只有一個霸權國家——美國的世界。後來中國的崛起徹底改變了全球南方的概念，將這個亞洲國家列為全球南方國家實際上不太合適。因此，“77國+中國”的概念可能更現實地代表了這一組國家。某種意義上說，中國與全球南方幾乎沒有共同點，因為中國掌握著高科技，通過“一帶一路”(BRI)等項目振興全球經濟，並在大多數行業的供應鏈中發揮著越來越大的作用。同時，一些所謂的新興經濟體也正在縮小與最發達國家的差距。
盡管如此，我們仍遵循聯合國對全球南方國家的分類，即使這些國家之間有著明顯的差異。表1從經濟、研發、文化、宜居性、可達性和環境等六個因素出發，對全球北方和南方的一些特大城市開展比較，數據來自GPCI 2021數據集。需要說明的是，GPCI所列的這些特大城市，未必都是千萬人口以上的巨型城市，但是我們可以從一個比較寬泛的意義上來對這些城市開展特大城市發展的比較。正如森紀念財團所宣稱的那樣，這些因素可能會促使從一個比較的視角來看待所涉及的各個大城市的重要性和吸引力。排名較前的國家，其城市發展相關指標的得分較高，在進行比較的六個指標(經濟、研發、文化、宜居性、通達性和環境)中，較高的數字表明在某一個領域取得了較高的成績。
表1 選定的全球北方國家特大城市的得分情況
數據來源: 2021年全球城市綜合實力指數。
表1包括全球北方國家的主要特大城市。倫敦、紐約、東京、巴黎、首爾、洛杉磯和大阪屬於最發達的經濟體，而莫斯科和伊斯坦布爾屬於富裕程度稍低一點的經濟體。下面是表2，提供了全球南方國家主要特大城市的數據。
表2 選定的全球南方國家特大城市的得分情況
數據來源: 2021年全球城市綜合實力指數。
正如之前所指出的，上海和北京等中國特大城市已經實現了相當高度的繁榮，並擁有頂尖的科技。曼谷、吉隆坡、雅加達或孟買更符合亞洲巨型城市的刻板印象。開羅和約翰內斯堡代表了非洲城市地區的增長，而布宜諾斯艾利斯和聖保羅與全球南方的大多數城市相比更加富裕。
表1和表2的比較結果顯示出總體排名的巨大差異，全球北方國家領先的特大城市的平均排名為16位，而全球南方國家主要特大城市的中間位置是37，其發展水平相對較低。比較其中宜居性的平均得分時，差異很小，環境和可達性某種程度上來說也差異不大。全球南北國家城市發展在經濟上有比較大的差距，在文化上更是如此，在這些領域北方國家特大城市的得分接近南方的兩倍。在研究和發展投資的差異更大，全球北方國家特大城市的平均得分超過南方國家特大城市的四倍以上。上海和北京可能會和北方國家的特大城市具有更大的類似性，莫斯科和伊斯坦布爾已不是北方國家特大城市的典型代表。
我們可以說，全球南方國家主要因為其人口增長創造出了規模巨大的城市，而非遵循一種典型的模式。全球南方國家的特大城市在發展的不同維度上，表現出很大差異。約翰內斯堡就是這種情況，除了環境之外，它的得分一直低於樣本的平均水平。就經濟和文化而言，開羅也與全球南方國家的特大城市不太合拍。北京和上海在經濟和研發領域的得分要高得多，盡管這些數字還低於全球北方國家的平均水平。中國的特大城市正以驚人的速度增長，即使這些城市還不在2021年全球城市實力指數統計之內。如北京和上海的例子所示，中國特大城市的發展似乎更加同質。如果像近年來的中國一樣，在更加標準化的規劃下發展特大城市，很容易想象到全球南方國家特大城市的差異可能會縮小。
環境保護和經濟發展的進一步比較
我們進一步詳細比較南方國家特大城市在保護環境和應對氣候變化方面的具體行動。如表3所示，GPCI 2021的數據遠未準確反映所有特大城市的情況。
表3 選定的全球南方國家特大城市的環境狀況
數據來源: 2021年全球城市綜合實力指數
除二氧化碳排放量外，南方國家特大城市之間各個指標的差異非常大。氣候行動的結果表明，人們對這一問題似乎並不關心，拉丁美洲城市和吉隆坡的得分都高於其他城市。聖保羅無疑是可再生能源領域的領導者，幾十年來，巴西在為其車輛中使用乙醇方面樹立了榜樣。布宜諾斯艾利斯和北京在廢物回收方面的得分最高，而一些城市表現不佳。布宜諾斯艾利斯和聖保羅的空氣質量得分較高，盡管一些大城市也有類似的結果。較低的水質得分令人沮喪。除開羅外，綠色環保方面的結果要高得多，這個指標上特大城市的結果比較一致。最後，城市清潔度方面存在差異，中國城市和雅加達得分遠高於其他城市。全球南方的特大城市有機會籌集更多資源，並作出更明確的承諾來改善環境和應對氣候變化，甚至那些來自更繁榮國家的大城市也未能在這些領域取得好成績。
表4收集了經濟發展領域的13個因素的相關數據，在許多方面顯示了驚人的差異。這些結果也可能表明在收集數據方面存在一些方法上的限製或困難。用於進行比較的所選因素提供了一個獨特的視角來看待特大城市對其經濟的影響。名義GDP、人均GDP或增長率是經常使用的經濟發展指標。然而，經濟自由度等因素可能會導致一些扭曲，股票市場和500強企業名單也是如此。與人力資源相關的幾個因素，例如總就業率、工資水平、熟練人力資源或工作場所選擇，可能會給我們提供關於這些特大城市勞動力市場的重要信息。最後，在大多數情況下，公司稅率的差異較小，就像風險一樣(不包括布宜諾斯艾利斯，那裏的0分可能會令人驚訝)。
表4 選定的全球南方特大城市的經濟狀況
數據來源: 2021年全球城市綜合實力指數
上海和北京的名義GDP是平均水平的三倍，曼谷、聖保羅和雅加達是平均水平，其余巨型城市水平最低。有趣的是，這種差異並沒有在人均GDP中重復出現，吉隆坡和布宜諾斯艾利斯領先，而約翰內斯堡、開羅和孟買得分很低。中國的特大城市在GDP增長方面得分更高，與吉隆坡、雅加達和孟買並列，為亞洲特大城市的活力樹立了典範。吉隆坡、曼谷和雅加達在經濟自由度方面名列前茅，盡管布宜諾斯艾利斯和聖保羅極低的得分使我們對其中一些結果存有懷疑。我們在全球頂尖公司中發現了北京和上海的公司，以及聖保羅和孟買的一些公司，股票市場也有類似的結果。中國的特大城市在就業總量方面領先。商業服務的結果分布在不同的組別中，第一組是北京、布宜諾斯艾利斯和聖保羅，第二組有吉隆坡、上海和約翰內斯堡，區別於其余的特大城市。
與人力資源相關的因素得分很低，非常令人失望，例如工資水平，且城市之間差異很小。布宜諾斯艾利斯在技能型人力資源方面的相對得分要高得多，而大多數特大城市則處於阿根廷特大城市與雅加達、曼谷、聖保羅和開羅之間的中間位置。在工作場所選擇方面，曼谷、上海和北京的得分遠高於其他任何巨型城市，而企業稅率與平均值的偏差較小。最後，曼谷、吉隆坡、北京和上海在應對風險方面得分更高。
生態環境、人類生活和經濟績效
2021年全球城市綜合實力指數提供了特大城市在城市可持續發展領域有關指標方面的定量比較，而2022年凱迪思可持續城市指數則提供了對這些主題的更定性的比較。後一份報告圍繞三大支柱：生態環境（PLNET）、人類生活（PEOPLE）和經濟績效（PROFIT），分享了對城市可持續性比較的新的發現。第一支柱中關註能源使用和排放，第二支柱關註生活質量，第三支柱關註商業環境和經濟活動。第一個支柱相對建立在對公民需求的短期觀點的基礎上開展評估。例如，與更長期的溫室氣體排放相反，廢物管理是公民的迫切需要之一。第二個支柱包括個人福利、工作生活和城市生活，而第三個支柱包括經濟績效、商業基礎設施和承受能力。表5展示了本次調查中所選若幹特大城市的一些比較結果，得分越低，意味著表現越好。
表5 全球城市可持續性比較排名
數據來源：2022年凱迪思可持續城市指數
2022年凱迪思可持續城市指數也顯示出全球北方國家和南方國家特大城市之間的明顯差距。每一組變量的平均分數顯示，與發展中經濟體相比，最發達國家的情況完全不同。巴黎、倫敦和東京的表現顯著比全球南方國家特大城市情況更優。與上述三個城市相比，最後一組得分很低。從人類生活的角度看，全球北方的結果也並不理想，但仍優於全球南方國家。首爾和東京顯然是這個領域的領先城市。關於經濟績效，結果與上一個相似，芝加哥是具有領先水平的特大城市。
來自2021年全球城市綜合實力指數和2022年凱迪思可持續城市指數的數據表明，全球南方國家的特大城市在可持續發展上面臨諸多挑戰。第一個指數指出了這些特大城市落後於其他發達國家的主要因素。南方國家特大城市的發展與全球北方國家領先城市的差距是明顯的，特別是在經濟、文化和研發領域。這些指標影響著人民的生活福祉和社會進步。技術水平是全球南北國家特大城市發展面臨的突出差距。
因此，我們可以得出結論，將全球特大城市分類為全球北方國家和南方國家的特大城市，這樣分類的一個好處是有助於確定具有相似特征的特大城市所面臨的共同挑戰，另一個好處是表明了應該建設相關的機構或論壇，來應對具體類別的特大城市面臨的類似挑戰。事實上，雖然所有的特大城市都面臨一些共同問題，但南方國家和北方國家之間的差異化因素也很重要。
凱迪思可持續城市指數清晰地勾勒了全球南方國家特大城市成長的路線圖。它可以幫助促進更多的行動。聚焦於那些與環境相關的活動可能對公民福祉產生積極的影響。傳達的信息是明確的：保護環境需要大量的資源，但納稅人也會得到相應的利益，即使只是更好的生活條件的形式。最後，正如全球北方國家特大城市的巨大努力所顯示的那樣，應對氣候變化是必須的。如果我們想要在未來過上美好的生活，並且為下一代也創造這樣的條件，解決這些問題將是每個人的責任。
（作者Francisco VALDERREY，西班牙瓦倫西亞大學行政學博士，墨西哥國家研究系統成員，墨西哥蒙特雷科技大學教授。本文節選自恒行2-拉美大學聯盟2022年度研究報告《南方國家特大城市的治理現代化》。）
